04.06
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행자부 사례로 살펴본 BSC와 공공부문 성과관리 모델고객과 업무관리시스템 연계해 단일 포탈로 운영하는 최초의 사례
흔히 민간 기업에서는 매출액, 순이익 등 지표의 계량화와 목표설정이 용이하여 성과관리가 가능한데, 정부 및 공공부문은 정책업무를 다루며 국익과 공익을 추구하므로 민간기업과 같은 성과관리 및 평가체계를 도입하기에는 어렵다고 한다. 실제로도 정부 정책이나 제도를 새로 도입하거나 바꾸고자 할 때, 또는 법령을 제정하거나 개정하고자 할 때 이를 최종 산출물과 그 효과까지 계량화하여 평가하는 것은 매우 어렵다.

오히려, 계량화된 목표달성에 치중하다 보면 질 좋은 정책개발이나 서비스제공을 도외시할 가능성도 있다. 또한, 최종 결과물이 나오기까지의 과정도 최고정책결정자의 의지, 시민단체 등 민간의 찬반여론, 국회 입법과정 등이 개입하여 담당자가 아무리 노력하여도 목표를 달성할 수 없게 만드는 다양한 외부요인이 작용한다. 이러한 이유들 때문에 정부 및 공공부문에 성과관리를 도입하여 운영하는 것에 대하여 부정적 시각을 가지고 있는 사람을 많이 볼 수가 있다.

정책 및 과제에 대한 성과지표 설정
그러나 그동안 정부에서 추진한 많은 정책과제들이 계획수립단계부터 시행단계까지 잘 관리되어 왔는가? 당초 계획했던 성과, 구체적으로 고객인 국민이 원하는 성과를 창출했는가? 이런 질문에 대부분 정책담당자들은 "그럴 것이다.", 외부 사람들은 "아닐 것이다."라는 답을 할 것이다. 사실 제대로 된 성과관리를 해오지 않았기 때문에 그에 대한 객관적인 평가결과도 나올 수가 없었다. 그래서 최종 결과물만 만들어져 있으면 성공한 정책으로 간주하고 넘어가는 경향이 있었다. 정부가 수행하는 업무는 최종적으로 고객을 위하여 존재할 것이고, 그러면 그 평가 또한 고객의 평가가 진정한 평가일텐데, 지금까지는 내부적으로 서로 잘된 정책으로 평가하고 칭찬하는 자화자찬을 해왔던 셈이다.

따라서 정부 및 공공부문도 성과관리를 도입하여 주요 정책 및 과제들에 대하여 관리해야할 성과지표를 설정하여 그 추진상황을 주기적으로 모니터링 하면서 체계적으로 관리해 나갈 필요가 있다. 그리고 정책추진과정에서 나오는 중간산출물이나 최종 결과물, 사후관리 등에 대하여 내외부의 다양한 평가를 받고 이를 피드백 할 필요가 있다.

공공부문 성과관리의 특징
최종 추구하는 목적이 민간기업은 재무적인 관점에서 매출액이나 이익증가를 통하여 기업 가치를 높이는 것이겠지만, 공공부문은 납세자인 국민에게 최상의 품질로 서비스를 제공하는 것이 될 것이다. "최상의 서비스"란 개념은 상당히 추상적인 용어로 일반국민들의 입장에서 별로 와닫는 말이 아니겠지만, 쉽게 생각하면 부모가 자녀들을 안심하고 학교에 보낼 수 있는 사회, 학생이 연구실적과 강의능력이 탁월한 교수님들로부터 수업을 받을 수 있는 사회, 학벌·지역연고·출신배경 등과 관계없이 실력과 능력에 따라 성공할 수 있는 사회가 바로 최상의 서비스를 제공받는 모습일 것이다.

그러나 지금까지의 업무형태가 조직이나 상사를 위하여 일하는 측면이 있어 보고를 위한 업무 등 불필요한 일이 많이 발생하였고, 그러다 보니 일이나 정책의 수요자인 고객에 대한 서비스 개념은 형성되기 어려웠다. 이러한 관행을 바꾸기 위해서는 고객의 입장에서 성과를 평가할 수 있는 요소를 도입할 필요가 있다. 공공부문의 성과관리 도입은 장기적이고 거시적인 관점에서 접근할 필요가 있다. 결국 우리사회에 성과관리 문화를 확산시켜 건전한 경쟁문화를 조성할 수 있도록 공공부문 내부보다도 고객인 외부에서 오히려 성과관리를 도입할 수 있도록 분위기를 조장해 줄 필요가 있다.

성과측정의 가능성
성과관리제도에 대해서 대부분의 조직 구성원들은 '원론적으로 찬성, 구체적인 방법으로 들어가면 반대' 입장을 드러낸다. 시험 보는 것을 좋아하는 사람은 거의 없을 것이고, 특히 그 결과가 순위로 매겨지고 그에 따라 보상을 받는 것에 대하여 스트레스를 받지 않은 사람 또한 거의 없을 것이다.

인사나 평가에 '99%의 철칙'이라는 것이 있다. 인사나 평가결과에 구성원들의 99%는 불만족 한다는 법칙이다. 그러나 굳이 시험을 보고 평가하는 이유는 현재의 상태를 좀 더 객관적으로 진단하고 미래를 준비하는데 도움을 주기 때문일 것이다. 몸무게를 줄이기 위해 다이어트 하기로 마음먹은 사람이 현재의 체중을 알고, 계획을 세워 매일매일 체중관리를 하며 자기 몸무게를 체크해 나가는 원리와 비슷하다.

"측정없이 관리없다."라는 말이 있다. 구멍가게를 하더라도 매일매일 방문고객의 숫자 및 특성, 고객의 만족도, 팔린 상품과 반품된 상품종류, 전체 수입지출 등을 관리해 나감으로써 가게 문을 닫아야 할지, 새로운 영역으로 사업을 확장할지 등 관리전략을 수립할 수 있을 것이다.

공공부문도 마찬가지이다. 과거에는 연초에 당해 연도에 추진할 사업이나 정책에 대해서 장밋 빛 청사진을 그려놓고 나면, 관리자가 바뀌고, 담당자가 바뀌면서 그 실행이 흐지부지 되었다가 다음해 또 다시 재탕하여 써먹는 경우가 많았었고, 추진한 정책도 내부적으로 두리뭉실하게 평가하고 넘어가는 경향이 있었다. 그러나 새로운 정책 수립시 평가를 받는다는 것을 염두에 두고 치밀하게 계획을 수립하여 중간 중간 추진상황을 점검하고 모니터링 할 수 있게 하면 그 품질 또한 제고될 것이 분명할 것이다.

성과관리의 새로운 모델, BSC
정부 및 공공부문에서 지금까지 성과관리라고 하면, 직원들이 현재 수행하고 있는 업무를 바탕으로 목표를 정하고 지표를 설정하는 경향이 있었는데, 이렇게 하다 보니 제대로 된 평가가 이루어질 수 없었다. 최근 성과관리를 강조하면서, 목표관리제, 직무성과계약제, 정부업무평가제도, 재정사업평가제도, 균형성과표(BSC) 등 다양한 성과관리 기법이 정부 내에 도입·실행 중에 있는데, 이들의 공통점은 다양한 관점에서 사전에 설정된 목표 및 지표에 따라 주기적으로 추진상황이나 산출물을 모니터링하고 있다는 점이다.

이중 BSC는 "비전과 전략을 제시하고 균형적 목표달성을 유도하는 조직 관리의 수단"이라고 정의할 수 있는데, 무엇보다 비전과 전략으로부터 출발한다는 것이 특징이다. 먼저 조직이 추구하는 미션과 비전을 설정하고, 거기에서 주요 전략을 이끌어내고, 이를 바탕으로 전략목표 및 성과지표를 설정한다. 이렇게 함으로서 조직 구성원이 수행하는 모든 일을 조직의 미션, 비전, 전략에 정렬시키고, 중요하지 않은 일은 과감히 줄여나갈 수 있을 것이다.



▲ <그림1> 행정자치부 전략체계도




BSC의 두 번째 특징은 균형적인 관점에서 전략목표와 성과지표를 설정하는 것이다. 재무/비재무, 장기/단기, 내부/외부 지표균형을 추구하고, 고객·업무수행·운영혁신·학습과 성장·재무 등 다양한 관점의 개념틀을 적용한다. BSC를 기반으로 성과관리모델을 도입할 경우 그 동안 유형의 결과물만을 평가하던 방식에서 고객의 만족도 평가, 일하는 방식 개선 등 업무프로세스 혁신, 장기적인 관점에서 사람에 대한 투자나 조직문화 개선노력 등을 지표화하여 평가할 수 있는 장점이 있다.

어떠한 성과관리기법을 도입하든지 정부 및 공공부문에 적합하도록 재설계하여야 하며, 해당기관의 특성을 가장 잘 반영할 수 있는 성과관리모델을 구축하여야 한다는 점이다. 그러기 위해서는 철저한 사전준비작업과 구성원들의 충분한 의견수렴이 전제되어야만 한다.

행정자치부는 균형성과표(BSC)를 기본으로 한 체계적인 성과측정 및 평가모델을 도입하였는데, 관점 설정에서부터 많은 부분을 공공부문에 맞게 수정 보완하여 도입하였다. 무엇보다 재무관점 대신에 업무수행관점을 만들어 업무의 다양성을 수용하면서, 국무조정실 주요정책평가과제나 재정성과평가과제 등 주요과제를 포함하였다.

또한 모든 업무는 고객에서 시작하여 고객에서 끝이 나야한다는 입장에서 고객관점의 비중을 높게 설정하였다. 무엇보다 조직성과를 개인평가에 반영하는 과정에서 근무성적평정제도나 성과급지급제도 등 기존 평가 및 보상체계의 근간을 최대한 수용하려고 노력하였다.

시스템에 의한 실시간 성과관리
과거에는 주로 과제에 대한 평가보다는 개인에 대하여 반기나 연말에 주로 상사의 주관적 평가가 주를 이루었다. 물론 상사가 부하직원을 평가할 때 과제수행내용 및 품질을 종합적으로 고려는 하겠지만 평가기간 동안의 실적을 모두 기억해 내는 것은 불가능한 일일 것이다.

이러한 평가방식은 자칫 잘못하면 "업무따로, 평가따로, 보상따로"의 관행을 초래할 수 있다. 그러나 일이 이루어지고 있는 현장에서 그때그때 평가하고 그에 따른 결과를 피드백 시켜주는 것이 가장 수용성이 높은 평가로 알려져 있다. 업무 및 과제수행 실적, 고객만족 강화, 프로세스 개선 등의 성과를 실시간으로 평가하고, 이를 인사와 성과급 등 보상에 반영하기 위해서 업무처리 전과정을 자동화하고 시스템화하면 가능하다.



▲ <그림2> 통합행정혁신 시스템 개념도





▲ <그림3> 고객관리시스템 활용 예시




행정자치부는 업무관리시스템과 고객관리시스템, 혁신관리시스템, 성과 및 보상관리시스템 등을 함께 구축하여 연계한 통합행정혁신시스템을 구축하여 업무와 고객, 평가와 보상이 하나로 연계한 혁신시스템을 구축하였다. <그림 2>에서 보듯이 업무관리시스템의 업무평가결과와 고객관리시스템의 고객평가결과가 조직과 개인의 성과에 실시간으로 반영되며, 그 결과에 따라 인사 및 성과급 등 보상을 하게 된다.

통합행정혁신시스템은 실시간 성과관리를 위한 시스템으로서, 업무관리시스템은 주요 정책결정과정별 중간검토자들의 검토의견을 기록하게 함으로써 주요 정책 및 업무의 진행과정을 공유하고 정책의 의사결정과정을 그대로 남겨둠으로써 행정의 투명성과 책임성을 확보하였다. 주요 정책과제는 계획관리, 품질관리 등을 통해 상시적인 모니터링이 가능하도록 하였다. 또한 업무추진과정에서 생성되는 각종 보고서, 활동실적 등은 성과관리와 연계된다.

고객서비스 처리과정을 자동화한 고객관리시스템은 종래 일방적인 서비스제공으로 인식되던 행정업무에 고객이라는 개념을 도입해, 행자부의 주요 고객인 다른 부처 공무원, 정책전문가, 일반국민 등을 대상으로 업무처리과정을 알려주고 고객이 업무처리과정에서 알고자 하는 사항을 맞춤형으로 제공하는 등 모든 업무를 고객의 입장에서 처리하고, 업무처리결과에 대해서는 고객이 만족도를 평가하도록 해 성과에 반영되도록 한 것이 특징이다.

성과관리시스템은 실적평가, 다면평가, 인사보상, 경력개발기능 등 성과관리 전 과정을 시스템화 해 본부, 팀, 개인별 성과달성 여부를 실시간으로 평가함으로써, 성과중심의 조직관리와 능력과 실적 중심의 인사혁신을 구현할 수 있도록 하였다. 성과관리시스템은 미리 설정된 각 팀별 전략지도의 지표에 따라서 업무관리시스템과 고객관리시스템의 평가결과가 반영되고, 목표미달과제에 대해서는 신호등에 의한 조기경보를 작동시켜 문제점을 보완하도록 하였다.

성과관리를 담는 그릇, 팀제
지금까지의 정부 및 공공부문 조직운영 형태는 수직적이고 경직된 전통적 관료제 조직으로서 안정성의 측면에서 장점을 가지고 있지만 지시와 통제중심, 공급자 위주의 투입중심, 변화 대응성 취약이라는 문제점을 안고 있었다. 이러한 조직에서는 개인 한 사람 한 사람의 자율과 창의는 찾아보기 어렵고, 개인별 임무나 성과목표가 주어질 수 없기 때문에 성과관리는 근본적으로 불가능하다. 계급제를 기반으로 하는 관료제는 모든 구성원들이 국장, 과장, 계장 중심으로 하나의 수직라인을 형성하여 똑같은 업무에 함께 참여하고 결재를 하기 때문에 누가 기여하였으며 누가 책임을 질 것인지 구분할 수가 없다.



▲ <그림4> 행자부팀제 개편 내용




▲ <그림5> 실적 평가체계



따라서 성과관리란 새로운 내용물을 담을 수 있는 새로운 그릇이 필요한데, 그 것이 바로 팀제이다. 팀제란 조직의 기본단위가 팀으로 구성된 조직이다. 팀은 상호보완적인 기능을 가진 사람들이 공동의 목표달성을 위해 책임을 공유하고 문제해결을 위해 공동의 접근방법을 사용하는 조직단위인 것이다. 팀제는 수직적인 조직이 아니라 수평적인 조직으로서 기관 전체의 업무를 업무의 성격과 기능에 따라 같은 규모로 나누고, 그 하나하나의 팀이 업무처리와 책임의 기본단위라는 점 때문에 수평적·자율적 책임을 지는 행정조직이라는 특징을 지닌다. 행정자치부는 팀제의 기반위에 성과관리시스템을 실현하고 있다.

평가결과와 보상의 연계
평가가 이루어지면 그 평가결과가 반드시 보상과 연결되어야 한다. 평가결과가 인사나 보수 등 보상이나 인센티브와 연계되지 않을 경우 성과관리의 실행력을 확보하기 어렵게 된다. 승진, 전보 등의 인사나 성과금이 평가결과와 상관없이 별개로 결정된다면 직원들이 성과관리에 관심을 기울이려하지 않을 것이기 때문이다.
다만, 성과관리를 개인의 성과평가를 위한 제도로서 인식하는 것은 경계하여야 한다. 성과관리와 성과평가는 관리를 위한 수단이라는 공통점을 가지나 사용목적에 차이가 있다. 성과평가는 어느 특정 시점의 상태를 측정하여 성과보상으로 연계하려는 결과지향적이며, 주로 타인에 의한 평가가 이루어진다. 성과관리는 좋은 평가를 받기 위하여 과정을 측정하여 관리하려는 것이며 그 주체는 보통 자신이 된다. 다시 말해, 평상시에는 조직의 미션 및 전략에 따라 성과를 측정하고 모니터링하는 쪽에 무게중심을 두어야 하지, 자신이 평가받고 그 결과에 따라 보상받는다는 인식이 앞서면 제대로된 성과관리가 어렵게 될 수 있다는 점을 염두에 두어야 한다.

행정자치부에서는 <그림 5>와 같이 연말 최종 성과평가결과와 개인별 다면평가에 의한 능력평가결과를 합산하여 조직별, 개인별 실적을 산정하고, 이러한 평가결과를 성과급, 승진 등 인사와 경제적 보상에 반영하는 프로세스를 설정하였다. 근무실적은 팀웍 향상을 위해 부서장과 팀원이 서로 공유하도록 설계하였다. 팀장은 팀 점수의 100%를, 팀원은 팀 점수의 70%, 개인평가점수의 30%를 반영하게 된다. 개인평가점수는 이행과제의 목표달성도에 대한 팀장의 평가와 업무관리시스템 등 시스템에 의한 평가점수를 집계하고, 이런 결과는 개인의 근무성적평정에 반영되며, 성과급과 승진 등에 직접적으로 연계된다.

성과관리의 효과
지금 행자부에서는 공무원들의 일하는 방식에 대변혁이 일어나고 있다. 과거 성과와 책임보다는 공급자 위주로 처리하던 업무방식이 고객과 성과중심으로 빠르게 변화하고 있는데, 그 중심에 성과관리에 기반 한 통합행정혁신시스템이 있다.



▲ <표> 민원처리 현황


민원처리소요 일수가 9.3일에서 2.3일로 크게 줄어
우선적으로 보이는 가시적인 성과는 민원처리 소요일수가 4배 이상 빨라졌다는 것이다. 고객관리시스템이 도입되기 이전에 홈페이지 민원처리가 지연되면서 민원인의 불만요인이 되었으나, 동시스템에 의하여 민원을 처리한 결과, 평균일수가 9.3일에서 2.7일로 크게 단축되었다.<표>

민원접수·처리에서 고객만족도 평가까지 전 과정이 자동으로 처리
민원인이 홈페이지에서 담당분야를 선택하여 민원을 제기하면 자동으로 접수 및 담당자 배정이 되고, 메일로 그 사실이 즉시 통지됨으로써, 담당자는 자신의 답변에 대해서 고객이 만족도 평가를 하므로, 답변 한줄 한줄에도 고객의 입장에서 생각하고 처리한다. 그 결과 고객관리시스템에 의해 실시간으로 평가되는 점수는 7월 84.4점에서 8월에는 85점으로 점차적으로 향상되고 있다.

또한, 민원인은 홈페이지의 "나만의 공간"을 이용하여 처리상황을 실시간으로 조회한다. 민원인은 자신이 제기한 민원이 현재 어느 단계에서 누가 검토하고 있는지를 파악할 수 있고, 현재 처리하고 있는 담당자와 맞춤상담을 신청할 수 있다.

성과향상을 위한 팀 전략회의 일상화
업무실적, 고객평가, 혁신활동 등이 실시간으로 평가되어 조직별, 개인별 성과에 반영되다 보니, 각 팀에서는 전략 체계도를 보고 팀원 회의하는 것이 일상화 되었으며, 전략목표달성 및 팀 성과향상을 위한 다양한 전략 및 아이디어를 구상한다. 전략과제에 자연스럽게 업무비중을 높이다 보니 과거의 저부가가치 업무는 점차 줄어들고 있으며, 핵심 업무에 집중하게 된다. 또한, 관리자는 본부나 팀의 과제를 상시적으로 모니터링 하여 미흡한 과제를 중점관리대상 과제로 지정, 문제를 보완해 나가고 있다.

정부혁신 벤치마킹 대상기관
지난해 7월 1일 시스템이 개통된 후 방송, 신문 등 각 언론은 국민이 체감할 수 있는 정부혁신의 대표적인 사례로 통합행정혁신시스템에 대해 보도했다. 국민에게 정부의 혁신노력을 소개함으로써 혁신의 당위성과 필요성을 적극적으로 전달하였다. 이후 국민들과 각 기관의 공무원들로부터 시스템에 대한 문의와 격려가 끊이지 않았다. 각 중앙부처나 지방자치단체, 공기업 등 66개 기관에서 방문하여 직접 시연 및 설명을 들었으며, 통계청, 관세청 등 16개 기관에서는 자료 제공을 요청하기도 하였다.

성공요인
이제까지 성과관리 개별시스템을 구축하여 운영하는 사례는 있었지만, 성과관리시스템을 고객과 업무관리시스템과 연계하여 하나의 포탈(EIP)로 운영하는 사례는 정부 뿐 아니라 민간에서도 처음이었으며, 우리에게는 새로운 도전이었다. '일반적으로 변화라는 것은 사람들의 지지를 받지 못한다. 특히 피부로 느껴지는 개혁일 경우에는 더욱 그러하다.'라고 말한 잭웰치의 이야기('끝없는 도전과 용기'에서)처럼 변화는 새로움에 대한 두려움 때문에 저항으로 나타나기도 한다. 그러나 우리 부는 여러 가지 장애요인이 있었지만 최고 관리자의 강력한 의지, 전담추진기구 설치를 통한 체계화된 사업추진, 전 직원의 참여에 의한 공감대 형성, 철저한 사전준비작업 등의 노력이 있었기에 성공을 거둘 수 있었다.

- 전담 추진기구 설치
행자부 조직의 팀제 개편 이전에 각 업무분야별 공무원 전문가로 구성된 통합행정혁신추진단을 장관직속으로 설치함으로써 혁신시스템 구축에 전력투구할 수 있는 환경을 마련하였고 그로 인해 단기간 내에 과업달성이 가능하였다.

- 전직원의 적극적인 참여에 의한 공감대 형성
본격적인 시스템 구축작업에 들어가기 앞서 행자부 기능분석 및 BSC개념에 기초한 성과지표 개발 연구용역을 선행하여 실시하였고, 전 직원대상 교육 2회, 팀장·팀원 워크샵 6회 개최를 통해 직원들의 적극적인 참여를 유도하여 기관 내에 공감대를 형성하였다.

- 철저한 사전 준비
KOTRA, 병무청, 노동부 등을 방문하여 선행사례를 벤치마킹하였고, 시스템 도입 전에 팀제도입 등 기반 시스템을 갖춤으로서 혁신을 실행할 수 있는 수단을 확보하게 되었다.

- 시스템간 연계, 구축으로 시너지효과 극대화
업무관리시스템으로 일하는 방식을 혁신하는데 그치는 것이 아니라, 업무관리시스템과 고객관리시스템, 성과관리시스템, 혁신관리시스템 등을 연계하여 사용자의 편의성을 제고하였다.

- 시범운영을 통한 지속적인 시스템의 수정·보완
행자부 내에 시스템 전면 적용 이전에 시범시스템을 가동함으로써 사용자의 수용도를 높이고, 시스템 우선적용 대상인 시범부처를 시스템 개발단계부터 직접 참여토록 하여, 다양한 기능을 수행하는 부처에 시범적용이 용이하도록 단계별로 추진하였다.

필자 ; 김우호
공공정책학 석사 및 행정학 박사로 행정자치부 성과관리팀장으로 재직중이다. 93년 행정고시 패스 이후 총무처 국민고충처리위원회와 소청심사위원회, 행자부 교육훈련과, 인사과를 거쳐 정부혁신기능분석단 인사개혁팀장, 프로세스혁신팀장 등의 중임을 수행해왔다.


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